面對近年來國內(nèi)出現(xiàn)的流動性“錢荒”、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險、影子銀行亂象等問題，疊加次貸危機后各國金融監(jiān)管框架普遍調(diào)整的時代背景，迫切需要對我國金融監(jiān)管體系進行深刻變革。2017年7月，黨中央和國務(wù)院決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，并于2018年3月完成了銀監(jiān)、保監(jiān)兩會合并，開啟了自2003年“一行三會”金融監(jiān)管體制形成以來最大力度金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)改革，并逐步建立起全新的“一委一行兩會”的金融監(jiān)管框架，標(biāo)志著我國進入了金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新階段。
2023年3月最新公布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出組建中央金融委員會（以下簡稱“中央金融委”）及中央金融工作委員會（以下簡稱“中央金融工委”），在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局（以下簡稱“金管總局”），并相應(yīng)調(diào)整中國證券監(jiān)督管理委員會職責(zé)及地方金融監(jiān)管體制。更符合現(xiàn)代金融監(jiān)管要求的“二委一行一局一會”+“各地局”的中國版“三層+雙峰”監(jiān)管框架更加清晰。 ▲ 逐步確立“三層+雙峰”的立體式監(jiān)管框架 “二委一行一局一會”+“各地局”是中國金融監(jiān)管框架的最直接的表現(xiàn)，也體現(xiàn)出中國版的“三層+雙峰”模式。“三層”是指頂層為中央金融委和中央金融工委；中間層為各金融監(jiān)管部門，具體包括央行、金管總局和證監(jiān)會；底層為中央金融管理部門地方派出機構(gòu)和地方金融監(jiān)管局。“雙峰”則是將監(jiān)管部門的具體職能分為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。 在此框架下，中央金融委及其辦公室體現(xiàn)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實以及研究審議重大政策、重大問題等。作為“三層”中的“頂層”，接續(xù)之前國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機構(gòu)的職能，進一步增強不同金融行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管與協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，及中央與地方在金融領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管與協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力等。同時，為進一步統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，新組建的中央金融工委主要負責(zé)指導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等。 人民銀行除承擔(dān)貨幣政策職能外，更多地擔(dān)負起宏觀審慎管理、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計分析和系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警等工作，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”更加清晰。新成立的金管總局同證監(jiān)會及地方金融監(jiān)管部門負責(zé)行為監(jiān)管。金管總局主要負責(zé)具體機構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管工作的落地和執(zhí)行，以及金融消費者權(quán)益保護。證監(jiān)會仍然負責(zé)資本市場監(jiān)管職責(zé)，其核心是維護資本市場秩序和健康發(fā)展。 地方金融監(jiān)管體制將以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主導(dǎo)，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構(gòu)設(shè)置和力量配備，共同構(gòu)筑“三層”中的“底層”。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，以維護地區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，擔(dān)負起更多的金融監(jiān)管職責(zé)，并承擔(dān)金融風(fēng)險防范、化解與處置的屬地責(zé)任。 ▲ 從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管過渡 在現(xiàn)銀保監(jiān)會的基礎(chǔ)上，新組建的金管總局，將統(tǒng)籌除證券業(yè)之外的全部金融業(yè)監(jiān)管，并從事業(yè)單位改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。將金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管以及金融消費者保護等原屬于人民銀行的職責(zé)范疇以及原屬證監(jiān)會的投資者保護職責(zé)劃入金管總局。從職能上看，金管總局已經(jīng)完全突破了銀保監(jiān)會的“銀行”與“保險”的機構(gòu)監(jiān)管范疇，除信托、資管、消金、金租等非銀機構(gòu)外，其他具有金融功能的機構(gòu)或業(yè)務(wù)都將被納入。同時，將由發(fā)改委統(tǒng)一負責(zé)的公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作劃入證監(jiān)會，即債券市場的三頭監(jiān)管機構(gòu)（央行、發(fā)改委和證監(jiān)會）調(diào)整為央行與證監(jiān)會，進一步體現(xiàn)了功能監(jiān)管理念。 本次機構(gòu)改革將金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管工作納入金管總局監(jiān)管范疇，也從另一個維度體現(xiàn)了功能監(jiān)管理念，避免混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司面臨多頭監(jiān)管或監(jiān)管真空。在幾類金控模式中，金融系、央企系及互聯(lián)網(wǎng)系金控將直接由金管總局負責(zé)，地方系和民營系將由金管總局派出機構(gòu)具體負責(zé)，以便于穿透監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管。 次貸危機后，歐美英等國家和地區(qū)逐步認識到加強金融消費者保護工作在防范金融風(fēng)險中的核心作用，并紛紛成立金融消費者保護部門，以此加強金融行為監(jiān)管力度。2017年，我國在召開全國金融工作會后，在“一行兩會”均設(shè)立了消費者或投資者保護機構(gòu)，但金融領(lǐng)域的消保工作仍分散在不同監(jiān)管部門，缺乏國家層面的統(tǒng)一制度體系。同時，隨著平臺經(jīng)濟和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，大量長尾用戶滲入金融領(lǐng)域，對消保工作提出了更高的要求。人民銀行和證監(jiān)會將有關(guān)金融消費者保護職責(zé)劃入金管總局，有助于強化行為監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一并提高監(jiān)管效率，也將大大減少因不同標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的合規(guī)成本和風(fēng)險。 ▲ 現(xiàn)代中央銀行制度下貨幣政策更加精準(zhǔn) 1998年中國人民銀行實行機構(gòu)改革，根據(jù)地域關(guān)聯(lián)性、經(jīng)濟金融總量和金融監(jiān)管需要，并兼顧中國地區(qū)差異特征，央行改革時參考美聯(lián)儲13個大區(qū)行的模式，撤銷31個央行省級分行，成立九大區(qū)行，并一直延續(xù)至今。但與其他金融監(jiān)管機構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)立分支機構(gòu)相比，這種體系不僅管理成本高，而且延長了貨幣政策的傳導(dǎo)途徑，在一定程度上影響了貨幣政策的實施成效和區(qū)域金融工作的有機協(xié)調(diào)。 “十四五”規(guī)劃綱要指出，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，完善貨幣供應(yīng)調(diào)控機制。這對健全現(xiàn)代貨幣政策框架提出了更高的要求。現(xiàn)代貨幣政策框架包括優(yōu)化的貨幣政策目標(biāo)體系、創(chuàng)新的貨幣政策工具體系和暢通的貨幣政策傳導(dǎo)機制。中國人民銀行相繼在2013年7月、2015年10月取消了貸款、存款利率限制，我國利率市場化改革取得重要進展，但貨幣政策的利率傳導(dǎo)渠道尚未完全通暢，制約了貨幣政策直達實體經(jīng)濟的效果。如何更好地健全利率走廊機制，引導(dǎo)市場利率圍繞央行政策利率進行波動，實現(xiàn)政策利率向其他市場利率傳導(dǎo)是我國貨幣政策轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的關(guān)鍵問題。 本次機構(gòu)改革撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。本次改革從大區(qū)分行體制到按行政區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，能夠更好地結(jié)合當(dāng)期情況精準(zhǔn)推進貨幣政策的傳導(dǎo)。 國有金融資本主要是指國家及其授權(quán)投資主體直接或間接對金融機構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機構(gòu)主要是指中央金融企業(yè)，目前實體類國有資本主要由各級國資委履行出資人職責(zé)，但履行國有金融資本的出資人職責(zé)的機構(gòu)還比較分散，比如在中央層面，有財政部、中央?yún)R金公司、中央金融管理部門（一行兩會等）以及國資委旗下的中央企業(yè)。為厘清金融監(jiān)管部門、履行國有金融資本出資人職責(zé)的機構(gòu)和國有金融機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，本次機構(gòu)改革要求按照國有金融資本出資人相關(guān)管理規(guī)定，將中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機構(gòu)剝離，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機構(gòu)，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。 本次調(diào)整實際上是金融管理部門管理的各類金融企業(yè)，如主權(quán)財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實質(zhì)性開展金融業(yè)務(wù)的其他企業(yè)或機構(gòu)，劃入國有金融資本受托管理機構(gòu)管理。本次機構(gòu)改革主要為了解決當(dāng)前國有金融資本管理存在的職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)的問題。本次改革將所有者職能與監(jiān)督管理職能分離，有利于完善國有金融資本的管理，有利于國有金融資本的保值增值以及金融秩序的穩(wěn)定。
